廊坊：强力推进新型工业化 加快建设制造强市

另一方面通过方式方法的创新实现不具有成员身份的社会主体对闲置宅基地的利用，也即实现宅基地资源实际利用主体的开放性。

在这个意义上，《条例》对于个人数据的保护并没有完全采取一种财产法的进路，仍然保留了很强的人格权保护的色彩。例如，如果个人数据对于实现其被收集或处理的相关目的不再必要，[23]或者数据主体撤回同意，[24]或者已经存在非法的个人数据处理。

[63]这些规定表明，《条例》认为应当禁止涉及个人人格的数据，而且，数据主体应当是具有主体性的个人，用康德的术语来说，就是人必须成为目的而不是手段，对个人具有法律影响或重大影响的决策，不能仅仅通过自动化处理来作出。在这一章中，除了规定每个数据主体向监管机构提起申诉的权利，[45]针对监管机构的有效司法救济的权利，[46]针对控制者或处理者的有效司法救济权，[47]还对违反《条例》所应承担的行政罚款作了规定。如果数据主体一般没有预期会有进一步数据处理的情形下，数据主体的利益和基本权利优先于数据控制者的权利。[58]而在德国，基于人格权的隐私保护则成了主流进路。控制者首先负有举证责任，其有责任证明数据主体已经同意对其个人数据进行处理。

[78]对此的一个分析，参见Peter Swire Yianni Lagos, Why the Right to Data Portability Likely Reduces Consumer Welfare: Antitrust and Privacy Critique72 Md. L. Rev.335(2013). [79]参见Lorrie Faith Cranor , Necessary But Not Suf?cient: Standardized Mechanisms for Privacy Notice and Choice10 J. TELECOMM. HIGH TECH. L.273(2012). [80]Omri Ben-Shahar Carl E. Schneider , The Failure of Mandated Disclosure159 U. PA. L. REV.647, 671(2011). [81]对于这种经典自由主义法哲学的辩护，参见Richard A. Epstein, Simple Rules for a Complex World, Harvard University Press, 1995. [82]参见Jessica Litman , Information Privacy/Information Property52 Stan. L. Rev.1283(2000). [83]一个例子是Facebook，其主管明确接受了施瓦茨等学者提出的数据隐私财产权保护的观念。例如第35条规定，当数据处理对个人因素进行系统性与全面性的评价并且其决策对自然人产生法律影响或类似重大影响时，[29]处理特定类型的数据或犯罪相关数据时，[30]或者数据处理与大规模的方式系统性地监控某个公众可以访问的空间相关时，[31]控制者应当在处理之前评估计划的处理进程对个人数据保护的影响。从当前人大立法实际的运作情况来看，各级人大并不具备也不可能具备提出所有立法议案、起草所有法律法规草案的能力，也根本做不到禁止政府部门、司法机关染指相关立法。

众所周知，全国人大常委会在工作时间、会议规模、智力资源和立法人员的素质方面，有着全国人大所不可比拟的优势①。而且，人民民主立法、人民主导立法的豪情又使得我们容易对人大主导立法的追求过于理想主义、带上某种不切实际的浪漫情绪。[5]毋庸置疑的是，人大的内部结构正悄然变革，宪法的文本规定与现实运作之间发生了日益严重的一些冲突。人大主导立法的目标就是要实现有立法权的人大实际成为立法过程的组织者、主导者、协调者，成为相关法律法规内容的真正决策者。

注释： ①六届、七届、八届、九届全国人大常委会的组成人员都是155人，十届之后全国人大常委会组成人数基本确定在175人左右。显然，在现行人民代表大会制度之下，全国人大常委会立法成为缓解最高立法机关立法效率与立法民主矛盾的一种必需或曰必然。

(二)人大主导立法并不意味着人大在立法过程中唱独角戏的一家立法 人大主导立法，在某种意义上是针对有立法权的人大与其他立法主体之间的关系而言的。各级人大才能集中时间、人员、精力等有限的立法资源用于必须由人大立法加以解决的全局性、基础性、综合性问题。但除了外部诸多因素的限制之外，人大没有发挥立法主导作用的另一个很重要的原因就是，人大对其自身在立法过程中的主导意识不强、主动性不够，有时表现出不愿主导、不敢主导、不会主导以及没有能力主导的状况。有时候眉毛胡子一起抓，反而可能喧宾夺主、捡了芝麻，丢掉西瓜。

一方面，人大在立法过程中的主导作用，是在党的领导和支持下的主导作用。第三，人大主导立法也应重视发挥人民政协的立法协商职能。显然，人大主导立法并不意味着人大是唯一立法主体，也不要求人大对于立法事务事必躬亲，亲自操刀立法提案、法案起草、审议、表决、法律修改和立法解释等全部立法事项，而主要是在制定立法规划、法案内容、审议结果等立法过程中享有最重要最基本的立法职权以及立法决策的主要话语权与最终决定权。这是因为，政府部门有其特有的专业、信息、人才方面的优势，在提升立法效率和立法的针对性、可操作性方面有相当大的作用空间。

[15] 从当前人大立法工作的现状来看，尤其是在地方人大，立法工作人员数量明显不足，知识结构不尽合理，缺乏兼通法律、经济管理和社会管理的复合型人才和能独当一面，牵头起草、修改、研究法规的业务骨干，人才进不来、留不住的问题非常突出。言下之意，即使一部法律法规草案是由某强势政府部门起草并对法案内容起到实质性决定作用，如果人大在审议和通过法律法规的过程中，有效地进行删改、变动、把关，剔除草案中可能隐藏的部门利益或部门色彩，实际上就能够实现人大对立法过程的主导。

换言之，人大要能够真正有效地管好立法权、用好立法权，防止人民在立法过程中形式上有权、实质上无权，遏制国家立法权的行政化、司法化趋势，的确不是一件能够一蹴而就的事情。(一)人大主导立法并不意味着人大对于全部立法环节事无巨细、大权独揽，人大立法应该有所为也应该有所不为 有许多人把人大主导立法理解为，有立法权的人大应当参与从立法准备到正式立法再到立法完善的全部过程，而政府部门和司法机关应当被严格排除在立法过程之外。

人大能够高效权威地行使立法监督权也是实现其立法主导作用的重要保障与体现。显然，实现有立法权的人大对立法过程的主导已经成为新形势下加强和改进立法工作的关键要点。这就意味着，人大主导立法是针对所有享有立法权的人大及其常委会而言的，是一项从全国到地方的整体要求。(一)强化人民代言人的责任感 长期以来，我国立法实践中人大主导立法的外部环境欠佳。长期以来，我国人大及其常委会面临突出的工作时间不足、信息不对称、立法本领不强、能力不足的问题，这在相当程度上束缚了人大在立法过程中主导地位与作用的实现[12]。其次，由于人大立法工作方式的特点以及各方面条件限制，在制定立法规划和形成法律法规草案的过程中，人大必须借助政府部门在人力、财力和信息方面的优势资源。

党要善于通过人大立法将其政策和主张上升为国家意志、变成全体人民的共识和共同行动。加强人大自身立法能力建设，提升人大主导立法的能力，关键在人、在队伍[13]。

但是，必须强调的是，人大立法与政府立法之间是一种统领与从属、主导与配合的关系。在人大主导立法的目标要求之下，人大不仅要成为立法程序上不可或缺的立法主体，也要成为对立法实体内容具有最终决定意义的立法主体。

另一方面，人大主导立法是实现党的领导的基本途径和合法化渠道。美国国会的工作机构及其立法助手在交流中，非常明确地告诉我们，美国国会85％以上的立法，都是由政府部门提出草案的。

其实这并不是批评政府部门操刀起草了大部分的法律法规草案，而主要是着眼于在法律法规草案提交人大审议时人大没有足够的权威与智慧剔除法律草案中的部门利益、否决相关的法律议案，而常常是过分迁就政府部门的意志、过度依赖政府部门的智慧，对同级政府尊重过多、受制过多，对自身权力机关的地位和应发挥的立法主导作用意识不够，对法案的审议多流于形式，甚至某些时候甘于充当负责拼盘子的文字编辑③。如果人大做不到这一点，人大及其常委会即使承担了大部分的法律法规起草工作，仍然发挥不了在立法过程中的主导作用。对此，我们应充分认识到，立法是一项复杂的系统性和综合性工程，单靠人大未必就能有效完成。这也决定了各个地方在人大主导立法方面的思路与具体做法存在差异。

二者在存在形态、开会方式、法律地位、民意基础方面都截然不同。在当前历史条件下，人大主导立法并不意味着人大要事必躬亲、统管统抓、大包大揽、渗透到立法工作的各个细节。

除了人大常委会和专门委员会行使的提案权之外，对于政府及其部门提出的立法提案，人大应本着民主性科学性的标准严格把关、统筹安排。常委会只是大会的常设机关，常委会要向大会负责[5]。

273个设区的市、自治州、地级市共有法制工作委员会工作人员1133人，其中具有法律工作经历的719人，仅占64％[18]。在立法方面，全国人大的最高地位日渐缺少了载体，又何以体现其‘最高性呢?[5]而且，如果国家法律制定主体在民意基础方面存在重大缺憾的话，国家法律的正当性与权威性势必受到影响。

以日本战后(1947-1988)为例，在议会通过的2646件法案中，有2231件是由内阁拟定的，占84％，只有415件是由议会提出的，占16％[7]。(三)充分发挥人大代表和常委会委员的作用 在现代代议民主制度之下，人民能否真正成为国家的主人，取决于他们选出的代表是否真正代表人民。人大主导立法，是指人大主导具体的立法工作与立法过程。党的十八届四中全会和《立法法》新修订之后，实现有立法权的人大对立法过程的主导遂成为各级立法工作的基本目标与中心任务。

从本性上说，任何一种立法权在行使的过程中，都有可能与制度设定的目的以及人民的意愿发生背离，因此都需要对之进行必要的制约与监督。有鉴于此，当前人大主导立法的工作重点很大程度应放在全国人大及其常委会立法层面。

作为世界上人口最多、幅员辽阔的大国，我国各地方的自然地理条件、人文环境和经济发展水平的差异必然折射出不同的立法需求。人大法案审议权的行使，直接关系到法案能否进入以及以什么样的方式和内容进入法案表决阶段，关系到法案能否获得通过从而成为真正意义上的法律法规。

从国际经验来看，作为专门立法机构的议会也同样无法完全承担法律法规草案的起草工作。党领导立法，是指党把握立法工作的政治方向。